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社會養(yǎng)老保險整合，要求在橫向上覆蓋不同人群的制度并軌，而不同制度的并軌，要求在縱向上各制度框架的主要構件并軌，包括制度模式、籌資方式、支付水平等。社會養(yǎng)老保險整合是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及的人群廣，利益調整的幅度大，不是一蹴而就的，必然也是逐步實施漸進實現(xiàn)的。

我國目前社會養(yǎng)老保險主要有四項制度

我國目前社會養(yǎng)老保險多元并行，主要有四項制度，除了新農保和城居保，還有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險，分別覆蓋農村居民、城鎮(zhèn)非就業(yè)居民、城鎮(zhèn)企業(yè)職工、公務員和事業(yè)單位職工。因此，社會養(yǎng)老保險真正城鄉(xiāng)一體、整合統(tǒng)一，必須做到四項制度的并軌，也就是做到四項制度在制度模式、籌資方式和支付水平等方面的并軌。

新農保和城居保的合并，只是實現(xiàn)了最容易整合的兩項制度的合并，因為這兩項制度在合并之前，制度框架基本一致，都是覆蓋非正規(guī)就業(yè)居民，都是采用個人繳、集體助、政府補的籌資方式，而且已經(jīng)有很多地區(qū)試行并軌，積累了經(jīng)驗。

未來社會養(yǎng)老保險整合的挑戰(zhàn)

首先是機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險向城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的轉型，這涉及事業(yè)單位的改革，涉及公務員體制的改革，也涉及財政預算的調整。事業(yè)單位改革已經(jīng)多年，部分事業(yè)單位已經(jīng)加入社會養(yǎng)老保險體系，但事業(yè)單位改革總體上挑戰(zhàn)很大。公務員養(yǎng)老金轉型，涉及公務員整體薪酬體系的調整。

其次是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的并軌，這涉及在縱向上籌資、待遇水平的并軌和制度模式的并軌。不同人群之間收入水平的差異是長期存在的客觀事實，實現(xiàn)籌資水平并軌，通過個人支付難度大，通過財政補貼壓力大。這也是為何國務院會議仍然要求新農保和城居保合并后在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前保持基本一致，也就是說城鄉(xiāng)人群之間仍然可能存在一定差異。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是以雇員身份為基礎的社會保險，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度是以公民身份為基礎的社會保險，性質不同，籌資方式不同，兩者的并軌將是最大的制度挑戰(zhàn)。

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楊燕綏：養(yǎng)老保險制度改革須攻克兩大挑戰(zhàn)

在進行養(yǎng)老保險制度改革的同時，應當注意到有兩大挑戰(zhàn)。一是在養(yǎng)老金漲幅運行機制缺位的情況下，如何安排退休人員基本養(yǎng)老金的調整，以及如何平衡與新退休人員基本養(yǎng)老金待遇問題；二是在大力發(fā)展職業(yè)養(yǎng)老金的過程中，如何完善個人賬戶，保護受益人利益的問題。其中個人賬戶需要進行基礎養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金的"二分法"，而保護受益人利益又需要一方面保障其基本生活不受影響，另一方面保障其養(yǎng)老金跑贏通貨膨脹率和銀行存款利率。”

統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險支付財政投入“是最大難題”

研究院李國祥在接受媒體采訪時表示，站在推進新型城鎮(zhèn)化的角度看這項政策，未來可以更好促進農民的流動。早年因為地區(qū)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展之間的巨大差異，地方政府并不愿意執(zhí)行統(tǒng)一的保障水平，如果能建立統(tǒng)一的保障制度，將有效減少農民進城的障礙，更快更好地推進城鎮(zhèn)化。

不過，李國祥也認為，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，唯有依靠財政投入，但是錢從哪里出，而這將是未來最大的難題。統(tǒng)一保險水平包含兩個方面，首先對于流動人員的養(yǎng)老對接。這個難度還算小一些，更難的是保障的均等化，就是大中城市、東部城市和中小城市、西部地區(qū)互相統(tǒng)一的問題，地方政府顯然不會很積極，而如果單純靠中央政府的話，能不能承擔的起仍然是個問題，“如果能到2020年實現(xiàn)真正的統(tǒng)一、沒有差異已經(jīng)是很了不起的成就了”。