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養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的重要組成部分，是社會(huì)保險(xiǎn)五大險(xiǎn)種中最重要的險(xiǎn)種之一。所謂養(yǎng)老保險(xiǎn)（或養(yǎng)老保險(xiǎn)制度）是國(guó)家和社會(huì)根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動(dòng)者在達(dá)到國(guó)家規(guī)定的解除勞動(dòng)義務(wù)的勞動(dòng)年齡界限，或因年老喪失勞動(dòng)能力退出勞動(dòng)崗位后的基本生活而建立的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。

20世紀(jì)80年代中期以來，我國(guó)開始對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，1997年正式建立了全國(guó)統(tǒng)一的、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式（以下簡(jiǎn)稱“統(tǒng)賬結(jié)合模式”），此后進(jìn)行了做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)，完善了養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。但是，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)究竟應(yīng)實(shí)行怎樣的籌資模式，是否應(yīng)當(dāng)做實(shí)個(gè)人賬戶，始終是學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2000年8月召開的國(guó)際研討會(huì)上，我曾提交過一篇論文，但是對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍感覺言猶未盡。正如朱镕基總理所說，目前的空賬是可以解決的，關(guān)鍵是要建立起好的體制和機(jī)制。在這個(gè)問題上，我的理解是必須按照社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的原則，實(shí)行完全的而不是部分的基金積累制。這里所說的是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，整個(gè)社會(huì)的養(yǎng)老保障體系，還應(yīng)當(dāng)包括政府對(duì)特困老年人群的社會(huì)救濟(jì)，企業(yè)和職工個(gè)人參加的商業(yè)保險(xiǎn)，居民自己的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，這些都應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為主體，覆蓋面要寬，保障水平卻不能太高。其主要內(nèi)容有三個(gè)方面：(1)所有單位和職工個(gè)人都應(yīng)根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)定繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；(2)所有資金都要記入個(gè)人賬戶，職工退休費(fèi)全部來自其個(gè)人賬戶；(3)為照顧低收入群體，繳費(fèi)中可以劃出一定比例，譬如說30—50％進(jìn)行平均化后再記入個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)一定程度的社會(huì)互濟(jì)。要害在于，所謂社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，應(yīng)當(dāng)是兩者的有機(jī)統(tǒng)一，而不能搞成兩個(gè)板塊。只有實(shí)行上述完全的基金和個(gè)人賬戶制度，才能使效率和公平得以兼顧，否則養(yǎng)老保險(xiǎn)改革就很可能會(huì)走上彎路。

與現(xiàn)收現(xiàn)付制或部分積累制相比，完全積累制可以從根本上解決我們憂慮和擔(dān)心的種種問題。首先，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的享用與其繳費(fèi)貢獻(xiàn)完全掛鉤，可以徹底打破傳統(tǒng)的社會(huì)福利“大鍋飯”，提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率水平；其次，完整的個(gè)人賬戶使人們不再有其他幻想和依賴，職工不僅會(huì)積極繳納個(gè)人應(yīng)繳的保險(xiǎn)費(fèi)，而且還會(huì)普遍主動(dòng)地監(jiān)督雇主為自己繳費(fèi)，從而能夠從最基礎(chǔ)的層次上消除繳費(fèi)拖欠現(xiàn)象；第三，完全的個(gè)人賬戶類似于居民的定期儲(chǔ)蓄存款，政府部門擠占挪用幾乎沒有可能；第四，制度高度透明，假賬濫賬無法生存，跨地區(qū)的資金統(tǒng)籌調(diào)度十分簡(jiǎn)便，監(jiān)督和審計(jì)容易，管理成本最低；第五，由于關(guān)系到每個(gè)人的切身利益，可以在全社會(huì)形成共識(shí)，使基金投資于較低風(fēng)險(xiǎn)和較高回報(bào)的領(lǐng)域，取得最好的積累和增值效益。最后，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同，中國(guó)正處于城市化加速發(fā)展的歷史階段，目前認(rèn)定的城鎮(zhèn)職工只有1．4億左右，隨著戶口管制的放松，用不了多久這個(gè)數(shù)字就會(huì)翻番，如果不實(shí)行完全的個(gè)人賬戶制，政府就會(huì)不得不背上一筆數(shù)額不斷膨脹的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)債，歷史包袱永遠(yuǎn)也卸不下來。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行完全的基金和個(gè)人賬戶制，已經(jīng)成為許多國(guó)家的改革選擇，在我國(guó)具備更多的有利條件。例如，因?yàn)檫@種制度的性質(zhì)是強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄，而中國(guó)自古就有儲(chǔ)蓄防老的文化傳統(tǒng)，因此特別容易為社會(huì)所接受；國(guó)家擁有巨額資產(chǎn)和資源可以用于彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)積累不足，使得從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)向基金積累最大的困難得以解決；財(cái)政收入處于快速增長(zhǎng)時(shí)期，金融盈余，貨幣穩(wěn)定，資本市場(chǎng)步入健康發(fā)展軌道，如此等等。許多人擔(dān)心轉(zhuǎn)軌的辦法和時(shí)間，實(shí)際上，我們比之智利、波蘭、玻利維亞等等國(guó)家有更大的選擇余地。極而言之，如果我們?cè)敢?，從明天開始就可以采取完全的基金積累制，而毋須考慮所謂“新人老人”之分，也不必琢磨20年或30年哪個(gè)過渡期更合適。

如此復(fù)雜的問題能夠簡(jiǎn)單化的根據(jù)在于，我們對(duì)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)積累不足的“隱性負(fù)債”已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，就是說國(guó)家在宏觀上已經(jīng)認(rèn)帳。償還這筆債務(wù)快一些或慢一些并不是絕對(duì)重要的(在可能的情況下當(dāng)然是愈早愈好)。從理論上說，唯一的硬性限制條件是，不影響給離退休職工按時(shí)足額發(fā)放養(yǎng)老金。因此，不必等到所有的錢都拿到手之后再去分配到每個(gè)職工的個(gè)人賬戶，相反可以先給每個(gè)職工計(jì)算分配一定數(shù)額的資金后，再去匯總測(cè)算總的償債規(guī)模。這樣做，不僅簡(jiǎn)便和易于起步，而且還可以以需定取，避免大的失誤。

具體操作辦法是：(1)由國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一的政策，各地政府、用人單位、開戶銀行相配合，根據(jù)職工的工齡、職級(jí)并參照目前發(fā)放的養(yǎng)老金水平，為其建立一個(gè)個(gè)人賬戶并確定一個(gè)賬戶資金數(shù)額；(2)告訴職工，這筆錢就是他過去工作所積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，職工可以核對(duì)其工齡、職級(jí)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是否正確；(3)繼續(xù)嚴(yán)格征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，推廣由稅收機(jī)關(guān)代收，在職職工及其單位的繳費(fèi)按照確定的辦法計(jì)入職工個(gè)人賬戶；(4)對(duì)于已離退休的職工，他現(xiàn)在每月領(lǐng)取的離退休費(fèi)就被計(jì)算為從其賬戶上支取資金；(5)有計(jì)劃有步驟地為國(guó)家社會(huì)保障基金多渠道籌措資金，特別是劃轉(zhuǎn)國(guó)有資產(chǎn)，并及時(shí)調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，除持有國(guó)債和部分上市公司股票外，應(yīng)將更多資金投向電力、高速公路等長(zhǎng)期穩(wěn)定安全的領(lǐng)域，同時(shí)也正好解決基礎(chǔ)設(shè)施資本金來源渠道狹窄的問題。

完全基金積累制和個(gè)人賬戶建立起來之后，還有許多機(jī)會(huì)來逐步完善。如果出現(xiàn)了普遍的補(bǔ)償不足問題，那只要再適當(dāng)注入一部分資產(chǎn)并調(diào)高個(gè)人賬戶資金金額就可以了。假若發(fā)現(xiàn)個(gè)別人弄虛作假，那隨時(shí)可以對(duì)其賬戶查封、凍結(jié)和改正。貴州住房改革中將已有公房的資產(chǎn)價(jià)值折算給每個(gè)職工，作為其存量補(bǔ)貼(也等于是對(duì)個(gè)人過去住房資金積累不足的補(bǔ)償)，這種賬戶一邊建立，一邊使用，也可以說是在使用中完善。近兩年來，貴陽(yáng)市已為3萬(wàn)多職工兌現(xiàn)了存量補(bǔ)貼8億多元，其中近1億元為現(xiàn)金，直接帶動(dòng)個(gè)人儲(chǔ)蓄2億元，購(gòu)買了約28萬(wàn)平方米的商品房，極大地刺激了住宅建設(shè)和房地產(chǎn)業(yè)的繁榮。如果等待個(gè)人賬戶完善起來再發(fā)放存量補(bǔ)貼，那么就不可能出現(xiàn)過去兩年住宅投資成倍增長(zhǎng)的結(jié)果。

總之，我們目前具有建立一個(gè)能夠最好地兼顧效率與公平的基金積累式養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的一切條件。這個(gè)機(jī)會(huì)無論如何不該錯(cuò)過。此外，還要同時(shí)考慮醫(yī)療和失業(yè)等其他各種社會(huì)保險(xiǎn)，這些方面國(guó)家也不得不承擔(dān)較大的責(zé)任。但是，與社會(huì)保險(xiǎn)同等重要，甚至可以說更應(yīng)當(dāng)放在優(yōu)先位置去解決的是普及九年義務(wù)教育問題。現(xiàn)在數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的孩子們達(dá)不到初中文化水平，那意味著他們?cè)诓痪玫膶砭蜁?huì)進(jìn)入失業(yè)和貧困人口的隊(duì)伍。與其準(zhǔn)備將來為他們發(fā)放社會(huì)救濟(jì)金，不如現(xiàn)在籌措少得多的資金以讓他們獲得自食其力并能造福經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的本領(lǐng)。

目前，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入市投資將面臨巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)，無異于讓那些最不能承受風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)階層，用其財(cái)產(chǎn)組合中最需避險(xiǎn)的部分，去世界上最具波動(dòng)性的資本市場(chǎng)從事高風(fēng)險(xiǎn)投資。這將極大地背離我國(guó)建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初衷。

人口老齡化的巨大挑戰(zhàn)

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的生活水平提高和醫(yī)療衛(wèi)生條件改善，加上實(shí)施計(jì)劃生育政策，我國(guó)人口在迅速老齡化。2000年到2010年十年間，我國(guó)60歲及以上人口從1.3億增加到1.7765億，占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎貜?/span>10.5%增加到13.3%。65歲及以上老人從8837萬(wàn)人增長(zhǎng)到1.1883億人，占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎貜?/span>7%增加到8.9%。據(jù)世界銀行預(yù)測(cè)，到2050年，中國(guó)60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貙⑦_(dá)到26.1%左右，接近經(jīng)合組織國(guó)家2020年26.9%的水平。中國(guó)人口老齡化的另一個(gè)重要特征是“未富先老”，發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入老齡社會(huì)時(shí)，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值一般都在5000—10000美元以上，而中國(guó)在跨入老齡社會(huì)時(shí)，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值才1000多美元，仍屬于中等偏低收入國(guó)家行列。與此同時(shí)，農(nóng)村人口老齡化程度明顯高于城市，到2010年底，我國(guó)農(nóng)村人口老齡化程度已達(dá)15.4%，比全國(guó)13.26%的平均水平高出2.14個(gè)百分點(diǎn)。

人口老齡化給養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來了巨大挑戰(zhàn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，中國(guó)老年人口撫養(yǎng)比（65歲及以上人口數(shù)與15—64歲人口數(shù)之比），由1990年的8.3%上升到2010年的11.9%，而據(jù)世界銀行預(yù)測(cè)，中國(guó)老年人口撫養(yǎng)比將在2020年達(dá)到15.5%，2030年達(dá)到21.7%，到2050年進(jìn)一步升至31.2%。老年人口撫養(yǎng)比的持續(xù)上升，使在職者贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)不斷加重。2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度贍養(yǎng)率（參保離退休人數(shù)與在職職工人數(shù)之比）為32.5%，相當(dāng)于每3.1個(gè)參保的在職職工供養(yǎng)一個(gè)參保的離退休人員，而在1990年為每5.4人供養(yǎng)1人。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出不斷增加，按當(dāng)年價(jià)計(jì)算，1989—2011年，全國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出年均增長(zhǎng)23.7%，高于同期GDP增速7.4個(gè)百分點(diǎn)，2011年，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出12765億元，比上年增長(zhǎng)20.9%，占當(dāng)年GDP的比重達(dá)到2.7%。一方面，如果制度贍養(yǎng)率不降低，為確保養(yǎng)老金待遇，必須提高繳費(fèi)率；另一方面，過高的制度贍養(yǎng)率和繳費(fèi)率，驅(qū)使一些參保者逃避參保繳費(fèi)。這就形成了人口加速老齡化背景下的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資困局。因此，如何強(qiáng)化制度的激勵(lì)機(jī)制，有效籌集資金，化解人口老齡化高峰時(shí)的支付壓力，成為中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的邏輯主線。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行積累制的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件遠(yuǎn)不成熟

中國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都不需要依靠積累來提高儲(chǔ)蓄率和投資率。當(dāng)前，困擾中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的突出問題不是儲(chǔ)蓄不足，不是投資不足，而是伴隨儲(chǔ)蓄率過高的消費(fèi)不足，是伴隨過度投資和產(chǎn)能過剩的投資效率低下。聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)表明，中國(guó)儲(chǔ)蓄率（按支出法GDP計(jì)算）從2007 年開始突破50%，2010年達(dá)到51.9%，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于英美等發(fā)達(dá)國(guó)家，也比世界其他國(guó)家的平均水平高出近20個(gè)百分點(diǎn)。2000年以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持了高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依靠投資和出口拉動(dòng)的結(jié)構(gòu)特征不僅沒有消除，反而在不斷強(qiáng)化。從2000年到2011年，中國(guó)投資率由35.3%持續(xù)上升到49.2%，而消費(fèi)率卻由62.3%一直下降到48.2%，居民消費(fèi)率更是由46.4%降到34.2%，達(dá)到了改革以來的最低點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的同時(shí)，長(zhǎng)期存在的重復(fù)建設(shè)、低水平過度競(jìng)爭(zhēng)、粗放型擴(kuò)張、政企不分等深層次矛盾不斷加劇。從2009年開始，隨著投資增速的加快，新一輪產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)已在更大范圍出現(xiàn)。在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測(cè)的24個(gè)行業(yè)中，有21個(gè)行業(yè)存在不同程度的產(chǎn)能過剩，成熟的制造業(yè)幾乎找不出一個(gè)產(chǎn)能不足的行業(yè)。在儲(chǔ)蓄不能轉(zhuǎn)為有效投資的情況下，實(shí)行完全積累制，繼續(xù)推高儲(chǔ)蓄率，顯然缺乏現(xiàn)實(shí)意義。

中國(guó)的人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)足以支撐一定程度的現(xiàn)收現(xiàn)付。1966年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·艾倫（H. J. Aaron）發(fā)表了題為《社會(huì)保障悖論》的文章，提出了一個(gè)“艾倫條件”（Aaron Condition），即如果一國(guó)的勞動(dòng)人口增長(zhǎng)率加上實(shí)際工資增長(zhǎng)率之和大于實(shí)際利息率，則實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制就能帶來代際的帕累托最優(yōu)配置，從而優(yōu)于完全積累制。在1991—2010年間，除個(gè)別年份（1991年和1997年）外，中國(guó)均能滿足“艾倫條件”。展望將來，城市化進(jìn)程的加快將帶來城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增長(zhǎng)。根據(jù)原國(guó)家計(jì)委“中國(guó)勞動(dòng)就業(yè)預(yù)測(cè)”課題組的測(cè)算，2000—2030年，我國(guó)城鎮(zhèn)勞動(dòng)適齡人口年均增長(zhǎng)將達(dá)到3.1%。根據(jù)世界銀行對(duì)未來我國(guó)年實(shí)際工資增長(zhǎng)率的預(yù)測(cè)，2011—2030年每年都將達(dá)到4%，2030年后為3%。就實(shí)際利率而言，如果未來居民儲(chǔ)蓄率不出現(xiàn)大幅下降的話，那么實(shí)際利率也不會(huì)被劇烈推高。可以推斷，在未來一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，“艾倫條件”在中國(guó)仍將得到滿足。

仍處于發(fā)育進(jìn)程之中的資本市場(chǎng)無法滿足基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入市投資的要求。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能否在長(zhǎng)期內(nèi)保值增值，需要具備三個(gè)基本條件，即良好的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金營(yíng)運(yùn)公司、可靠的資本市場(chǎng)以及嚴(yán)密的法律監(jiān)管體系。在中國(guó)，雖然多層次資本市場(chǎng)體系發(fā)展迅猛，市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)制度建設(shè)取得了令人矚目的成就，但是“新興加轉(zhuǎn)軌”的特征依然十分顯著，中國(guó)股市波動(dòng)的幅度和頻度遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，資本市場(chǎng)遠(yuǎn)未發(fā)育成熟。在這種背景下，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入市投資將面臨巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)，無異于讓那些最不能承受風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)階層，用其財(cái)產(chǎn)組合中最需避險(xiǎn)的部分，去世界上最具波動(dòng)性的資本市場(chǎng)從事高風(fēng)險(xiǎn)投資。這將極大地背離我國(guó)建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初衷。